BALKANS (suite) : LA BOSNIE FACE À L’IMPASSE SÉCESSIONNISTE

[ Suite à notre récente alerte sur les Balkans (https://metainfos.com/2025/07/05/et-bientot-la-serbie-et-les-balkans/), nous avons reçu cet article traduit de l’anglais à partir du site Internet de l’International Crisis Group. Il nous a paru intéressant de le publier en intégralité étant donné que la couverture de ce qui se passe actuellement dans les Balkans cet été est particulièrement inexistante dans les médias français. Le contenu de l’article n’engage en rien la rédaction. La photocopie en chapeau montre les célébrations de la Journée de la Republika Srpska (RS) qui se sont déroulées à Banja Luka, Bosnie-Herzégovine, le 9 janvier 2025, célébrations pourtant interdites par la constitution; NdR].  

par Marko PRELEC

Une fois de plus, les dirigeants de la Republika Srpska (République serbe de Bosnie), à majorité serbe, menacent de faire sécession de la Bosnie. Bien que les tensions entre cette entité et Sarajevo soient anciennes, l’effondrement national pourrait être plus proche que jamais.

La Bosnie-Herzégovine est confrontée à un défi majeur. Ses deux principales factions – la Republika Srpska (RS), la plus petite de ses deux parties ethniquement divisées, et le gouvernement central de Sarajevo – sont en proie à une confrontation croissante, la RS menaçant de faire sécession. Pour la RS, le superviseur international du pays, le Haut Représentant Christian Schmidt, exacerbe la crise en utilisant le pouvoir exécutif associé à sa fonction pour empêcher une rupture.

Son bureau a été créé dans le cadre des accords de Dayton, l’accord de paix de 1995 qui a mis fin à la guerre civile du pays. Depuis plus d’une décennie, le président de la RS, Milorad Dodik, teste l’autorité de l’État bosniaque par un mélange de discours incendiaires et de défiance institutionnelle soigneusement dosée, promulguant des lois séparatistes puis les abandonnant discrètement, dans le but de saper l’autorité de Sarajevo et d’éviter de provoquer une réaction ferme des États-Unis ou de l’Union européenne.

Cette fois, cependant, Dodik aura du mal à reculer. Cela s’explique en grande partie par le fait que son refus du Haut Représentant a donné lieu à une condamnation judiciaire susceptible de conduire à son arrestation, ce qui pourrait inciter ses alliés en RS à rompre définitivement avec le gouvernement central. En février, le tribunal d’État de Bosnie, mis en place par un ancien Haut Représentant, a condamné Dodik pour violation d’une loi criminalisant le non-respect des décrets de Schmidt. (Le Haut Représentant Schmidt a imposé cette loi en réponse à une loi de 2023 de la RS visant à bloquer son autorité sur son territoire.) Dodik et d’autres dirigeants de la RS rejettent le régime de Schmidt, le qualifiant de « touriste allemand ».

Le tribunal a condamné Dodik à un an de prison et lui a interdit d’exercer toute fonction publique pendant six ans, ces peines étant toutefois suspendues en attendant l’issue de son appel. Le verdict final est attendu d’ici la fin de l’année. Entre-temps, l’Assemblée nationale de la RS a réagi à ce verdict en adoptant des lois qui la rapprochent de l’indépendance. Le 26 mars, la Cour d’État bosniaque a annoncé qu’elle demanderait un mandat d’arrêt international contre Dodik et deux autres hauts responsables de la RS.

En regardant vers Dayton

Bien que Dodik et son parti militent depuis longtemps pour la séparation et l’unification de la Bosnie avec la Serbie, leurs actions suggèrent que ce n’est probablement pas ce qu’ils recherchent cette fois-ci. Par le passé, ils ont menacé de boycotter les institutions de l’État bosniaque et de se retirer des forces armées conjointes – étapes clés vers l’indépendance de la RS –, mais ils n’ont toujours pas mis ces mesures en œuvre.

L’idée qu’il est très difficile de parvenir à une sécession s’est imposée parmi les dirigeants de la RS. Il est peu probable qu’un pays reconnaisse un État séparatiste. C’est particulièrement vrai pour la RS, divisée en deux parties séparées par le district de Brcko, une région multiethnique stratégiquement importante qui appartient aux deux parties de la Bosnie mais qui se gouverne de manière autonome. De plus, la RS jouit déjà d’un degré d’autonomie supérieur à celui de toute autre unité infranationale en Europe, avec son propre parlement, ses propres tribunaux et sa propre police, et un droit de veto de facto sur les décisions du gouvernement central. Plutôt que de tout risquer, les dirigeants de la RS espèrent probablement que leurs actions consolideront et étendront leurs prérogatives d’autonomie.

Cette approche porte un nom : un retour aux « Accords de Dayton » initiaux. Négociés par l’administration du président américain Bill Clinton, les accords de Dayton ont mis fin à la guerre de Bosnie, mais ont affaibli le gouvernement central du pays pour une longue période. Le texte comprenait une annexe contenant une Constitution divisant le pays en deux entités : la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la RS. Ces entités devaient être gouvernées depuis la capitale, Sarajevo, par un parlement bicaméral et une présidence collective de trois membres, composée d’un Bosniaque, d’un Croate et d’un Serbe. Le gouvernement national disposait de pouvoirs limités, tandis que les entités infranationales étaient responsables de la justice, de la plupart des services de police, des impôts, de l’éducation, de la santé, de la défense et de la sécurité. Une autre annexe prévoyait la nomination d’un Haut Représentant international chargé de coordonner la mise en œuvre des aspects civils de l’accord.

Cependant, ce cadre a rapidement conduit à la faillite de l’État. La RS a lancé une campagne systématique d’obstruction, et les Serbes ont boycotté la présidence et d’autres institutions communes. Les réfugiés ne pouvaient pas rentrer chez eux ni récupérer leurs biens. La police et les forces armées employaient des criminels de guerre. La région risquait de retomber dans le conflit armé.

En réponse, lors d’une réunion à Bonn, en Allemagne, en 1997, le Conseil de mise en œuvre de la paix (CMP), un groupe de 55 États et agences contribuant à la gestion du processus de paix, a accordé au Haut Représentant des pouvoirs de gouvernance étendus (appelés « pouvoirs de Bonn »). Au cours des années suivantes, les Hauts Représentants successifs ont utilisé ces pouvoirs avec des résultats de plus en plus efficaces, transformant le pays. Ils ont destitué et nommé des dirigeants ; modifié les constitutions des deux entités ; et promulgué d’importantes lois, dont une créant un tribunal d’État, qui a condamné Dodik en février. Les Hauts Représentants ont été soutenus par la mission de maintien de la paix dirigée par l’OTAN et approuvés par des personnalités influentes du Comité directeur du CMP, notamment les États-Unis, la France, l’Allemagne, l’Italie, la Russie et le Royaume-Uni. La Cour constitutionnelle de Bosnie a renforcé ces changements et en a ajouté certains de ses propres.

Les minorités serbe et croate, qui représentent ensemble environ la moitié de la population bosniaque, ont ressenti du ressentiment envers ce gouvernement imposé par la communauté internationale. On pourrait même affirmer que le système issu des accords de Dayton et des pouvoirs de Bonn a trop duré. Des juges étrangers siégeant à la Cour constitutionnelle bosniaque se sont joints aux juges bosniaques pour rendre des décisions controversées, notamment celle établissant que les biens de l’État appartiennent à la Bosnie, et non aux entités infranationales, et une autre statuant que la fête nationale de la RS viole la Constitution. Les dirigeants de la RS affirment que l’association de hauts fonctionnaires, de juges étrangers et de diplomates intrusifs a conspiré pour priver les entités de nombreux pouvoirs qui leur sont conférés par les accords de Dayton. La Cour d’État, par exemple, est compétente pour juger bon nombre des mêmes crimes que les tribunaux des entités, en plus d’infractions telles que la négation du génocide (lorsqu’elle est « menée d’une manière susceptible d’inciter à la violence ou à la haine »). Selon les responsables de la RS, cela les prive de leur autodétermination.

Sous la direction de Dodik, la RS cherche non seulement à évincer le Haut Représentant, mais aussi à annuler la plupart, voire la totalité, des interventions de ses prédécesseurs. La Cour d’État est l’une des principales cibles, tout comme les décisions de la Cour constitutionnelle sur les biens de l’État.

Le haut représentant, à l’honneur

Les dirigeants de la RS ont également mené une offensive contre le haut représentant. L’Assemblée nationale de la RS a adopté une série de lois qui restreignent fortement les pouvoirs de ce bureau suite à la condamnation de Dodik. Une loi refuse toute compétence à quatre autorités bosniaques clés, toutes créées par d’anciens hauts représentants. Elle interdit également aux fonctionnaires de ces organismes d’opérer sur le territoire de la RS. Une deuxième loi crée un Conseil de la magistrature et des poursuites pour la RS, dont les membres sont directement nommés par le Parlement de l’entité, ainsi que par ses tribunaux et parquets, renforçant ainsi l’influence du gouvernement régional sur les juges. La troisième loi exige que les citoyens de la RS occupant une fonction publique bosniaque mettent en œuvre la politique établie par l’Assemblée nationale de la RS. Ensemble, ces mesures privent l’État bosniaque d’une grande partie de son autorité sur la RS.

Dodik semble tenir pour acquis le soutien international sans précédent qu’il bénéficie pour sa dernière campagne contre le Haut Représentant. Mais même dans le contexte géopolitique actuel, rien ne garantit que les puissances étrangères lui accorderont le soutien qu’il recherche. Dodik s’est aligné sur le président américain Donald Trump, déclarant en décembre 2023 que la RS déclarerait son indépendance lors d’un second mandat. Lorsque Trump a remporté les élections de novembre 2024, Dodik a célébré sa victoire en portant une casquette « Make America Great Again » lors d’une conférence de presse. Il a également reçu l’ancien avocat du président, Rudy Giuliani, à Banja Luka, la capitale de la RS, en février suivant.

D’une certaine manière, il a des raisons de le croire. Trump a fait l’éloge de deux des principaux soutiens de Dodik, le président russe Vladimir Poutine et le Premier ministre hongrois Viktor Orbán (mais pas de Dodik lui-même). Dodik est également allié au président serbe Aleksandar Vučić, qui a cultivé une relation étroite avec des membres du cercle intime de Trump, notamment l’envoyé spécial américain Richard Grenell, fils du président américain Donald Trump Jr., et son gendre Jared Kushner.

Il convient toutefois de noter que le 7 mars, le secrétaire d’État américain et actuel conseiller à la sécurité nationale par intérim, Marco Rubio, a sévèrement réprimandé Dodik dans un tweet, déclarant que les actions du dirigeant de la Republika Srpska « sapaisaient les institutions de la Bosnie-Herzégovine et menaçaient sa sécurité et sa stabilité ». Les sanctions imposées initialement par Washington à Dodik en 2017 restent en vigueur.

Cependant, des signes d’un possible changement de position de l’administration Trump apparaissent, notamment dans l’ambivalence de Washington envers les superviseurs internationaux du pays. Pendant la majeure partie des vingt dernières années, les États-Unis ont soutenu fermement le Haut Représentant et l’ont souvent exhorté à user de ses pouvoirs conférés par Bonn, tandis que l’UE a plaidé pour la retenue.

Cette tendance s’est inversée sous Trump. Lors d’une session du Conseil de sécurité de l’ONU consacrée à la Bosnie, le 6 mai, l’UE et ses États membres ont apporté un soutien vigoureux à Schmidt. La Chine et la Russie ont fait valoir que sa nomination était invalide et que le poste de Haut Représentant était vacant. Un communiqué américain laconique n’a mentionné ni les pouvoirs de Bonn ni le nom de Schmidt, penchant plutôt pour le point de vue défendu par Moscou et Pékin.
Les Serbes ont également de bonnes raisons d’espérer la faveur de la Maison Blanche. Grenell, actuellement envoyé spécial de l’administration Trump, a occupé ce poste lors des négociations de paix entre la Serbie et le Kosovo entre 2019 et 2021. Il a entretenu des relations amicales avec Vučić, se rendant à Belgrade à plusieurs reprises sous l’administration du président Joe Biden, et a reçu l’Ordre du Drapeau serbe en 2023.

La famille Trump possède également des intérêts commerciaux dans le pays : Affinity Partners, la société d’investissement de Kushner, a obtenu un permis de construire de 99 ans pour le Trump International Hotel à Belgrade. Certains opposants politiques se sont opposés à cet accord, notamment parce que le siège du ministère yougoslave de la Défense se trouvait sur le site avant sa destruction par les bombes de l’OTAN en 1999. Lorsque Trump Jr. a rencontré Vučić à Belgrade en mars pour discuter de l’aide étrangère américaine au pays, certains membres de l’opposition ont vu dans cette visite un moyen pour la famille Trump de soutenir le président serbe et de préserver son investissement.

La position de Vučić et ses liens étroits avec des proches de Trump ont des implications pour Dodik, même si les effets restent à voir. Les deux hommes sont de proches alliés. Lors de la condamnation de Dodik en février, Vučić s’est rendu à Banja Luka pour lui apporter son soutien personnel. Il a condamné le verdict, le qualifiant d’« illégal, antidémocratique, visant à affaiblir la Republika Srpska et le peuple serbe ».

Une issue à l’impasse ?

Les liens de Dodik avec des dirigeants proches de l’administration Trump ne garantissent pas que sa vision « initiale de Dayton » se réalisera. Cela ne signifie pas non plus qu’il s’orientera vers la séparation de la Bosnie. Mais la frustration des Serbes de Bosnie ne disparaît pas. Les mesures de plus en plus provocatrices prises par la RS visent, à tout le moins, à contraindre les autres grands partis bosniaques – tels que les sociaux-démocrates à majorité bosniaque et le Parti d’action démocratique – à s’asseoir à la table des négociations pour élaborer des changements au modèle de gouvernance actuel du pays. Les dirigeants de la RS comprennent que les négociations impliqueront des concessions mutuelles et une compréhension des lignes rouges de chaque partie, notamment l’insistance des Bosniaques à maintenir un État unique et viable. Cela dit, ils plaideront sans aucun doute pour une représentation accrue des Serbes et des Croates au sein de l’État central, une autonomie renforcée de la RS et l’interdiction pour les étrangers de superviser leur gouvernement commun.

Si tel était le cas, la minorité croate de Bosnie soutiendrait probablement ces réformes, soucieuse de ne pas pousser le pays au point de rupture. Elle s’indigne également de ce qu’elle considère comme une prise de pouvoir à Sarajevo, soutenue par la communauté internationale, et se réjouirait du départ du Haut Représentant. Cependant, contrairement aux Serbes, elle manque d’unité territoriale. Si la Bosnie se désintègre, le résultat le plus probable serait que les Croates demeurent une minorité dans un État résiduel dominé par les Bosniaques.

C’est pourquoi Dragan Čović, principal dirigeant du parti croate, appelle au respect des tribunaux étatiques tout en maintenant son soutien traditionnel au parti de Dodik. La pression juridique et politique croissante exercée sur les dirigeants serbes galvanise les responsables politiques de la RS et les empêche de renoncer à leur ligne séparatiste. Le parquet bosniaque a ouvert plusieurs enquêtes contre Dodik et deux autres hauts responsables de la RS pour le crime plus grave de violation de l’ordre constitutionnel. Ces enquêtes sont en phase initiale, mais pourraient aboutir à de nouvelles condamnations et à des peines de prison plus longues. Le parquet a déjà émis des mandats d’arrêt à l’encontre de Dodik et de deux autres responsables.

Malgré tout, arrêter le dirigeant de la RS et ses alliés ne sera pas chose aisée. Il est peu probable que la police bosniaque tente de les arrêter par la force sans le soutien de l’EUFOR, la petite mission de maintien de la paix mandatée par l’ONU en Bosnie, récemment renforcée. Le président hongrois Orbán a brièvement envoyé un détachement de police spécial en RS, officiellement pour escorter Dodik hors du pays si le tribunal tentait de l’arrêter. Mais même si Dodik est envoyé en prison ou quitte le pays, la fin de sa longue carrière – son premier mandat de Premier ministre de la RS remonte à 1999 – ne résoudrait pas les conflits politiques latents en Bosnie. Il est peu probable qu’un successeur serbe accepte l’autorité du haut représentant.

Il n’existe que quelques solutions pour sortir de cette impasse. La RS pourrait abroger ses lois remettant en cause l’autorité de l’État central et du Haut Représentant, ce qui serait humiliant. Les responsables de l’État bosniaque pourraient tenter d’arrêter Dodik et d’autres dirigeants, risquant ainsi de provoquer des troubles et de radicaliser davantage la RS. Ou encore, les dirigeants des principaux partis bosniaques, quelles que soient leurs divisions ethniques, pourraient accepter d’entamer des négociations sur le modèle post-Dayton, sans supervision internationale. Cette dernière option, la plus prometteuse, ne s’est pas encore concrétisée, en partie en raison des obstacles importants à la conclusion d’un accord. Le désaccord entre Banja Luka et Sarajevo sur l’autorité de l’État et les procédures décisionnelles est profond, et la plupart des principaux partis des deux camps maintiennent des positions intransigeantes.

Par le passé, des acteurs extérieurs ont contribué à la négociation de compromis qui ont atténué les hostilités entre les parties. Cette tâche est aujourd’hui plus difficile, en grande partie en raison des divisions croissantes entre l’UE, qui s’accroche au statu quo, et l’administration Trump, qui semble lassée du système de supervision internationale de la Bosnie et a noué des liens plus étroits avec les Serbes. Bien que la surveillance externe et le maintien de la paix touchent à leur fin 30 ans après Dayton, il est difficile d’imaginer comment le pays pourrait progresser sans pression extérieure pour imposer les décisions difficiles qui s’imposent. L’UE, par exemple, pourrait utiliser l’aide financière, l’accès au marché et l’adhésion de la Bosnie, actuellement en négociation, comme des incitations à parvenir à un accord ; ces éléments pourraient être exploités pour favoriser un compromis politique. L’administration Trump pourrait tenter de négocier un accord, comme elle l’a fait (avec un succès limité) entre le Kosovo et la Serbie en 2020. Divisés ou non, Bruxelles et Washington pourraient éviter de nouveaux problèmes en agissant dès maintenant. Sinon, la survie de la Bosnie en tant qu’État uni continuera de dépendre de décisions que ses dirigeants ne peuvent ou ne veulent pas prendre.